A principios de este año, la Corte Suprema de Panamá anuló las concesiones que CK Hutchison, un conglomerado con sede en Hong Kong, tenía sobre las dos instalaciones portuarias situadas a ambos lados del canal de Panamá, en el Atlántico y el Pacífico. La sentencia tuvo enormes repercusiones, ya que expulsó de facto a un operador vinculado al Partido Comunista Chino de una infraestructura marítima clave, en un momento en que Washington y Pekín se encuentran inmersos en la competencia estratégica más trascendental desde la Guerra Fría.
El fallo también puso de manifiesto una debilidad crítica de Panamá: la falta de una doctrina sobre cómo gestionar el canal y las maniobras políticas de las grandes potencias que este atrae. Durante décadas, la política exterior panameña se ha basado en gran medida en la improvisación, y ahora, ante las presiones ejercidas por China y Estados Unidos, esto se ha convertido en un grave problema.
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Todos los países de América Latina se enfrentan al dilema de cómo gestionar la rivalidad entre Estados Unidos y China. Sin embargo, en Panamá, la situación es diferente debido a la singular importancia del canal, la profunda relación del país con Estados Unidos y el acercamiento con Pekín durante la última década.
Por eso, al inicio de su segundo mandato, el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, amenazó con ‘recuperar’ el canal y situó a Panamá en el centro del debate estratégico mundial. Como nunca antes, las decisiones internas de Panamá tienen repercusiones no solo en Houston, Róterdam y Shanghái, sino también en todos los ministerios de Relaciones Exteriores, agencias de inteligencia y principales periódicos que siguen de cerca la competencia entre las grandes potencias.
En respuesta, China está probando una nueva táctica en Panamá para incidir en un punto sensible clave para el país. A finales de abril, un portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores chino enumeró una larga lista de agravios históricos de Estados Unidos contra Panamá. La lista es extensa e incluye la invasión de 1989, la prolongada ocupación militar de la Zona del canal y, por supuesto, las recientes declaraciones de Trump. Pekín intenta apelar al patriotismo panameño, presentándose como defensor de la soberanía de Panamá en la escena internacional.
El presidente panameño le ha dado frente a las pretensiones de Trump. Foto:iStock / EFE
La estrategia está teniendo buena acogida entre la población panameña e incluso entre la clase política del país. Pero esto representa una grave vulnerabilidad y, para evitar que China se aproveche de ella, Panamá debe abordar una de sus causas fundamentales: un sistema político débil y vacilante que, durante demasiado tiempo, ha improvisado sus respuestas ante las grandes potencias.
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Un fracaso de larga data
El hecho de que Panamá no haya logrado articular una gran estrategia no es responsabilidad de un solo gobierno. Durante un siglo y a lo largo de administraciones de todo tipo, en épocas de bonanza y de austeridad, bajo ministros de Relaciones Exteriores tanto célebres como olvidados, el país nunca ha elaborado una doctrina de política exterior coherente.
El principio histórico de la neutralidad del canal, consagrado en los Tratados del Canal de 1977, solo ha servido como un punto de referencia filosófico, sin llegar a convertirse nunca en un marco político operativo y sólido. Nadie ha articulado con la seriedad intelectual que exige este siglo lo que la autonomía estratégica panameña podría significar en la práctica.
Como era de esperarse, la decisión de Panamá en 2017 de romper relaciones con Taiwán y acercarse a Pekín fue poco acertada. Ese cambio de rumbo no era intrínsecamente erróneo; China es la segunda economía más grande del mundo, el segundo mayor cliente del canal y un nodo central en las cadenas de suministro globales a las que presta servicio esta vía fluvial. La cuestión nunca fue si entablar relación con Pekín, sino cómo hacerlo. La decisión merecía una rendición de cuentas pública y transparente sobre las implicaciones geopolíticas, así como sobre salvaguardias, estructura jurídica y reservas estratégicas en juego.
Un buque de carga espera en el puerto de Balboa antes de cruzar el Canal. Foto:Martin BERNETTI / AFP
En cambio, lo que ocurrió fue un giro de rumbo de carácter transaccional y de ejecución opaca. Las concesiones a CK Hutchison, por ejemplo, presentaban vulnerabilidades constitucionales que los expertos jurídicos venían señalando desde hacía años. Estas no se abordaron, lo que condujo a la reciente sentencia de la Corte Suprema y a sus consecuencias.
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Lo que necesita el istmo
Panamá necesita una doctrina estratégica que exponga públicamente, tanto para sus propios ciudadanos como para la comunidad internacional, los principios y prioridades en los que que guiarán su toma de decisiones en el futuro. El proceso de redacción implicaría, como es lógico, un debate animado para garantizar que la doctrina trascienda la política de cualquier gobierno concreto, pero el objetivo fundamental sería sencillo: convertir el principio de larga data de la neutralidad del canal en un marco de política operativa que identifique desencadenantes reales, líneas rojas claras y consecuencias puntuales para quienes las pongan a prueba.
Esto incluiría mecanismos exhaustivos de evaluación geopolítica para las concesiones de infraestructuras clave y las alianzas tecnológicas. Ningún activo estratégico internacional debería cambiar de manos sin una evaluación técnica y un examen constitucional. Este tipo de proceso habría detectado las vulnerabilidades de Hutchison años antes de que tuviera que hacerlo la Corte Suprema, y antes de que el caso se convirtiera en un espectáculo internacional.
El carguero MSC Gabon, de bandera liberiana, es remolcado en las esclusas de Agua Clara. Foto:MARTIN BERNETTI / AFP
Para dar prioridad a una visión a largo plazo frente a la improvisación a corto plazo, lo ideal sería que la doctrina también contemplara un Ministerio de Relaciones Exteriores integrado por políticos de carrera y diplomáticos con memoria institucional, en lugar de cargos que cambian con cada administración.
Estos elementos permitirían a Panamá trabajar con China y, al mismo tiempo, hacerle frente, ya que Pekín ha demostrado en todo el sur global ser comercialmente agresivo y poseer una disciplina que sus críticos subestiman constantemente. Del mismo modo, ayudarían a Panamá a evitar reaccionar de forma impulsiva ante Estados Unidos.
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Es fácil criticar la nueva postura beligerante de Estados Unidos, que recurre a una retórica que recuerda a la doctrina Monroe, ejerce presión económica mediante aranceles y medidas comerciales, e intensifica sus operaciones militares en América Latina. Pero Panamá tiene la obligación, tanto para consigo misma como para con el orden marítimo sobre el que se sustenta, de superar la política reaccionaria, tanto a nivel local como en el extranjero.
Después de todo, Estados Unidos es un cliente indispensable –además de un socio– para el mantenimiento del orden marítimo abierto sobre el que se basa la propia prosperidad de Panamá. Entre el 5 por ciento y el 6 por ciento del comercio marítimo mundial transita por el canal de Panamá cada año, y es posible que el 70 por ciento de la carga que lo atraviesa tenga su origen o destino en Estados Unidos.
Panamá no puede controlar las fluctuaciones de otras naciones, pero sí puede estabilizar las suyas propias mediante la elaboración de una doctrina bien definida. Esto podría fortalecer sus instituciones, hacer que su toma de decisiones sea más transparente y reflexiva, y construir la arquitectura política necesaria para resistir la coerción económica o los vaivenes ideológicos, tanto internos como externos.
Si Panamá extrae las lecciones correctas de sus recientes problemas con las grandes potencias, no se lanzará a tomar partido de forma más abierta, a dar lecciones punitivas a Washington o a Pekín, ni a resucitar el manido vocabulario de la ‘alineación’ que ha saturado la diplomacia hemisférica durante un siglo. En cambio, estabilizará su situación política y podría servir de modelo útil para el resto de América Latina.
CARLOS RUIZ HERNÁNDEZ (*)
Americas Quarterly
Panamá
(*) Abogado especializado en derecho internacional con sede en Washington D.C. y exviceministro de Relaciones Exteriores de Panamá. Dirigió la representación del país ante el Consejo de Seguridad de la ONU y sus relaciones con Estados Unidos.
